La escasa institucionalización de la planeación urbana mexicana

Las políticas aplicadas al Desarrollo Urbano respondieron al contexto histórico, a las condiciones de desarrollo de las fuerzas productivas, al desarrollo económico, a la apropiación del territorio de sus respectivas coyunturas sociales y a las relaciones militares precedentes a los gobiernos civiles que impulsaron el derecho y la institucionalización del gobierno. La revolución Mexicana provocó migraciones sociales del norte y sur hacia el centro, debido a que existieron núcleos de violencia y pauperización de comunidades rurales que no tenían alternativas que los orillaron a emigrar de sus lugares de origen. El desplazamiento culminó en movilizar a la población en busca de alternativas que se les negaban sus propios lugares de origen, como el trabajo, justicia y el llamado bienestar social que el Estado integró como una política que daba garantía a los mercados privados y propiciaban la estabilidad en un nuevo orden en vías de consolidar la institucionalidad federal y encabezar la rectoría del poder con cierta paz social.

Desde la perspectiva del Derecho Urbanístico, se contemplan aspectos cualitativos al proceso de establecer Políticas en función del mercado, que pueden entenderse entre el suceso histórico y la política aplicada de forma paralela; que es el objeto de este apartado. No existe abundante información sobre los orígenes de la planeación, aunque algunos autores describen periodos o etapas específicas de transformación que coadyuvan a comprender que el Estado mexicano siempre se definió como el eje rector de la planeación en México.[1] Se pueden definir las siguientes etapas:

  • 1928-1946. Planeación Económica.
  • 1947-1958. Planeación Económica para obtener préstamos Internacionales.
  • 1959-1970. Planeación Económica hacia cambios estructurales.
  • 1971-1976. Planeación Económica en un gobierno de transición hacia lo mismo.
  • 1977-1982. Planeación Económica al revés.

La justificación de aplicar la planeación se originó en respuesta a los patrones de crecimiento urbano, ocasionado por el crecimiento industrial, la explotación petrolera, la industrialización trasnacional, maquiladoras; que juntas protagonizaron la industrialización incipiente. El paradigma fue establecer condiciones para el establecimiento del capital privado para el crecimiento económico nacional mediante nuevas reglas que ofrecía nuevas oportunidades económicas para el sector inmobiliario.

Desde 1930 comienza la planificación en México mediante la Ley sobre Planeación General de la República en el gobierno de Pascual Ortiz donde surgieron manifestaciones del llamado progreso moderno, en el cual se definían diversas temáticas a los que se les dirigió por primera vez un programa específico. El objeto de esta ley, era copiar algunos modelos ocasionados en nuevas ciudades europeas e integrar a México en este mismo contexto internacional. Se elaboró un plan nacional con división política, usos, planeación y zonificación, red de vías de comunicación, etc.; organizando el territorio mediante usos del suelo. Para instrumentar estos programas que innovaron el entorno político se creó la primera Comisión Nacional de Planeación (a cargo del Presidente), Obras Públicas, y diversas secretarías e instituciones que gestionaban proyectos urbanos. Las aportaciones de la ley derivaron en un diagnóstico estadístico, geográfico y general; que no contemplaba aspectos económicos como premisa ni surgía la planeación como una actividad especializada.

A través de diversas modificaciones al planteamiento político, Lázaro Cárdenas (1933) elabora el primer Plan Sexenal el cual fue un éxito político,[2] y continuaron sus sucesores con el mismo planteamiento, aunque ya se suscitaban otros fenómenos económicos que crearon dependencia al exterior. México crecía desde la década de los cuarenta y existía una constante migración a las ciudades por la atracción económica. Se mencionó anteriormente que entre los factores detonantes de la planeación urbana se encuentran la intensa movilización de la fuerza de trabajo rural a las ciudades, mayor participación del Estado en infraestructura y comunicaciones urbanas; un aumento considerable de crédito externo, el fomento y captación del ahorro interno;[3] la gran capacidad de exportación, inversión extranjera y políticas fiscales favorables para el sector industrial. Se estaba urbanizando el país debido a una incipiente industrialización que en contra parte, pauperizó el desarrollo en los sectores rurales, lo cuál justificaba una nueva forma de planificación de ciudades que enfrentasen el nuevo fenómeno metropolitano.

El acomodo de fuerzas, el desarrollo incentivado, el crecimiento del mercado internacional[4] y el consumo interno; otorgaban al país dependencia del mercado externo con intensidad. Mediante la propuesta de esquemas internacionales posteriores a la desconcentración de capitales y lo que posteriormente originó; se presentaron tiempos de inestabilidad y una baja participación del mercado interno, que requerían generar políticas desde un Estado fuerte que financiara recursos a sectores productivos, que a su vez sea benéfico a los grandes capitalistas quienes impulsaban el mercado externo. El presidente Miguel Alemán en 1948 crea la Comisión de Inversiones, que dicta el inicio de la planeación económica de México con la creación consecuente de las secretarías de Hacienda y Programación. La política nacional originó paz social con la ampliación de la reforma agraria (que mejoró la distribución del suelo), nacionalización de ferrocarriles y el petróleo (que le originó insumos energéticos a nivel regional), creación de empresas estatales de baja renta, obras de irrigación para facilitar la agricultura extensiva, infraestructura eléctrica, organización del sector laboral (ofreciendo garantía social), comunicaciones que facilitaron el consumo interno y exportaciones; y la creación de estructuras bancarias y financieras.

Las políticas generadas en la década de los cincuenta derivaron en establecer controles económicos como la inflación, inversión de capitales focalizados,[5] permisos de importación, aranceles atractivos (que también eran restrictivos en la importación de productos poco atractivos), exención fiscal a los productores, créditos selectivos[6] y control social y político. Con el presidente Ruiz Cortines no se  tuvieron alcances innovadores en lo urbano: crea un Programa Nacional de Inversiones y una Comisión de inversiones (1953-1958) que coordinaba la misma presidencia. Por su parte, López Mateos acumula poder y popularidad que lo posicionan con fuerza y logra crear la Secretaría de la Presidencia, fortaleciendo la planeación, donde cada secretaría elabora su propio plan, aunado a un plan de acción inmediato elaborado por la Secretaría de Hacienda, logrando ciertos frutos, aunque siguió siendo económica la visión de Estado, culminando en un Plan General de Gasto público (1958). Se había consumado que la intervención del Estado en la economía respondía en función de su poder como eje rector de la planeación económica; logrando políticas de integración mediante políticas de dependencia y unidad a las que estaban sujetas todas las secretarías a través de la Presidencia misma; que originaron poderes ilimitados al Ejecutivo sobre la rectoría del país; lo cual tuvo ventajas para establecer su planeación urbana; aunque fue distinto más tarde, durante la administración de López Portillo.

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Entre los años cincuentas y setentas durante el llamado Desarrollo Estabilizador se presentó un fenómeno de antropofagia económica entre grandes y pequeñas empresas. En la administración de Díaz Ordaz se respondió a la misma tendencia de planeación mediante el Programa de Desarrollo Económico y Social de México (1964-1970) y el Programa de Acción del Sector Público. Lo más relevante es la creación de la Comisión de Estudios del Territorio Nacional y Planeación (CETENAL) que elaboró diversos levantamientos aéreos y fotogramétricos (1966). Más tarde surgió un planteamiento en el gobierno de Luis Echeverría mediante la realización del anteproyecto de lineamientos para el Programa de Desarrollo Económico y Social en 1974; originando al siguiente año la Comisión de Desarrollo Regional, y posteriormente el 26 de mayo de 1976 nace la Ley General de Asentamientos Humanos, logrando coordinar a las legislaciones locales de Desarrollo Urbano y regional.[7]

La justificación del Estado para establecer la planeación urbana fueron las siguientes[8]:

  • Crecimiento Poblacional.
  • Crecimiento Urbano.
  • Crecimiento Económico: industrialización incipiente.
  • Especulación del suelo: inversión inmobiliaria ventajosa e irregular.

Al principio, las políticas fueron inconsistentes ante los sucesos que se desarrollaban en el país, principalmente en la política de vivienda que se pensaba resolver por medios administrativos y financieros.[9] En 1970 existía un déficit aproximado de 6 millones de viviendas (alrededor de 30% urbanas y 70% rurales). En esos años se construía más vivienda en territorio urbano; existía un alto nivel productivo en el país, cierta distribución del ingreso que podía pagar vivienda en aglomeraciones urbanas, un alto crecimiento demográfico y buena asignación de recursos financieros (Garza, Gustavo y Schteingart, Martha. 1978). Los sectores populares se autofinanciaban y auto-construían, produciendo el 65% del total producido entre 1970-1975,[10] tomando en cuenta la carestía de Planes y Programas bajo los cuales los organismos de vivienda tuvieran terrenos adecuados. El Estado sólo apoyó a la población con la amortización de costos de interés (tasa) pero no en términos de costos de construcción, cubriendo sólo aquellos que no consumían el producto de los inmobiliarios privados: participando en la transformación de lo público a lo privado. Se condiciona la participación del Estado en la planificación urbana a merced del desarrollo inmobiliario en la producción de vivienda, que no significaba una derrota o ingobernabilidad, debido a que garantizó el funcionamiento del sistema mediante los programas de vivienda con ideología de beneficio social.

No sólo el sector de la vivienda exigía un orden normativo, sino el establecimiento de industrias principalmente en la ciudad de México que ya ocasionaba efectos metropolitanos. Se requería  impulsar al sector industrial que se aglomeraba en las ciudades, la creación de instituciones, crear una planeación urbana, consolidar el federalismo (con la participación de los tres niveles de gobierno) y ejercer la rectoría del Estado en su planeación. Hasta el momento todo planteamiento en las políticas urbano regionales habían tenido tintes económicos, pero era condicionante la institucionalización de la planeación de Desarrollo Urbano para ejercer la planificación, y ofrecer condiciones para el establecimiento del capital privado para impulsar el crecimiento económico en las grandes ciudades. A través del proceso acelerado de industrialización se definieron políticas de crecimiento económico que no eran suficientes al ritmo del crecimiento poblacional ni a la irregularidad de agentes inmobiliarios clandestinos, no obstante que el gobierno haya concentrado inversiones a las ciudades que tenían grandes potenciales económicos, inmobiliarios e industriales mediante equipamientos e infraestructura.

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No existían reglas claras aún y el proceso urbano continuaba en la irregularidad. Para lograr condiciones para la inversión privada en el desarrollo inmobiliario, el Estado lo resuelve mediante la aplicación de leyes en un marco institucional que lo llevase a cabo, surgiendo las modificaciones a los artículos 23, 73 y 115 constitucionales que fundamentan la Ley General de Asentamientos Humanos. Se hico pertinente la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) y una Comisión Nacional de Desarrollo Regional y Urbano (1976). Los logros más notables del gobierno mexicano derivaron en el desarrollado de Planes y Programas para determinar usos, destinos, reservas y provisiones a lo largo del país, no obstante que no se concretó una homologación en la nomenclatura de planeación como tampoco en los instrumentos de planeación urbana. A partir de la inclusión de la Ley como instrumento de planeación, control y regulación, se generaron políticas de planeación entre las cuales destacan las siguientes:

  1. La ley faculta a los ayuntamientos su responsabilidad para realizar obras, de acuerdo a sus necesidades y por el bien colectivo. Por medio de dicha legalidad se podían establecer expropiaciones y desalojos.
  2. Anulación de contratos si la tenencia del predio no especificaba su utilización, de tal forma que aquellos agentes urbanos ilegales o no incluidos al sistema quedan descartados en la dotación de bienes y servicios, lo cual los obliga a integrarse a un marco legal.
  3. Todos los predios pueden incorporarse al proceso de urbanización y los predios ejidales pueden expropiarse. Con el fin de terminar con la irregularidad de los asentamientos e incorporarlos al proceso hacendario.

El sistema normativo obligaba a los desarrolladores inmobiliarios a incluirse en la legalidad, otorgándoles garantías de ser beneficiarios, dado que la ley les produce plusvalores. Hasta el momento no existía un orden normativo inscrito de lo que debía realizarse, estableciendo tiempos, formas, funciones, medios para lograrlo, instrumentos, normas, etc.; que derivaron en establecer un programa urbano nacional. Más tarde se consolidó la legislación urbana, durante el sexenio del presidente López Portillo (1976-1982), cuando se aprobó el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)[11] como parte del Plan Global de Desarrollo y del Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo Urbano. La planeación significaba un medio para establecer políticas y controlar el sector inmobiliario que ya generaba impactos que el gobierno debía asumir, ofreciendo ventajas políticas que permitían al Estado la aplicación de sus políticas; una de ellas es el ordenamiento del sector inmobiliario y la aplicación de condicionantes para los asentamientos humanos, que significaban en voz del propio López Portillo “no dejar que las cosas sucedan, sino normarlas para que sucedan como pretendemos, queremos o consideramos que deban  suceder.”[12]

El primer PNDU contenía tres niveles: Normativo, Estratégico e Instrumental; comprendiendo los siguientes planes:[13]

  • Plan Nacional de Desarrollo Urbano
  • Planes Regionales de Desarrollo Urbano de zonas prioritarias.
  • Planes de ordenación de Zona Conurbada.
  • Planes estatales de Desarrollo Urbano.
  • Planes municipales de Desarrollo Urbano de centros de población.

Se crearon paralelamente 6 comisiones de conurbación,[14] y al encontrarse en un contexto federalista, se vinculó el PNDU a diversos sectores mediante planes. Entre las políticas del PNDU resaltan las siguientes:

  • Proponía racionalizar la distribución de las actividades económicas y de la población, localizándolas en las zonas de crecimiento económico. El PNDU se enfocó a las grandes ciudades y no estableció igualdad sino que impulsó segregación y regionalización.
  • Promover el Desarrollo Urbano integral y equilibrado en centros de población. Adoptó el modelo de desarrollo estabilizador y los beneficios fueron selectivos; impulsó el consumo para fortalecer el mercado interno, pero originó un estancamiento y contracción de actividades económicas hacia las grandes ciudades.
  • Propiciar condiciones favorables para que la población pueda resolver sus necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios públicos, infraestructura y equipamiento urbano. Lo cual se manifestó con la creación de 31 planes estatales, 2,377 municipales y 97 de centros de población; que unificaron al territorio e integraron a la población rural dispersa en el sistema.
  • Mejorar y preservar el medio ambiente que conforman los asentamientos humanos. La creación de la CORETT para regularizar el suelo rural propició la venta de los mismos como un negocio inmobiliario para desarrolladores en busca de predios baratos para luego venderlos. Con el establecimiento de actores sociales en “territorio regular” originaron facultades al Estado para establecer permisos y licencias, que originaban aportaciones tributarias mediante impuesto predial.

En contraposición los objetivos del PNDU eran los siguientes:

  • Desacelerar el crecimiento de la Ciudad de México; el cual no tuvo éxito y causó atracción de nuevas actividades económicas y migración.
  • Desconcentración territorial; el cual era inconveniente desde el punto de vista político.
  • Localización Industrial. Un importante porcentaje de industrias se encontraba en la Ciudad de México, la cual recibía mayores fomentos e impulsos mediante créditos
  • Impulso al desarrollo regional; que se manifestó más en la región centro que la misma argumentaba desacelerar.
  • Óptima localización de actividades productivas. Selectivamente se apoyó a las industrias.
  • Promoción de créditos para las actividades productivas.
  • Evitar carreteras a la Ciudad de México. Actualmente no sólo tiene las mejores carreteras del país, sino también las más caras, obligando a la población nacional a circular por ellas.
  • Promover la comunicación interurbana.
  • Integrar y desarrollar centros de apoyo a la población rural dispersa. La puesta en marcha del Programa de Servicios Rurales Concentrados consolidó el sistema político que mantuvo al Partido Revolucionario Institucional en el poder.

Los resultados esperados fueron la creación de instrumentos que lograron las metas de 1982 del PNDU, los cuales fueron la creación de una Comisión intersecretarial de planeación, programación y financiamiento de vivienda, programas Coplamar- SAHOP, las Normas Técnicas Sectoriales de Equipamiento, el esquema urbano de acción federal, programas de Detección de Disponibilidad del Suelo, Programa de Incorporación y Dotación del Suelo, Programa de Incorporación de las Áreas Irregulares al Desarrollo Urbano, Programa de Oferta Masiva del Suelo Urbano, etc. Las cuales definieron polígonos de actuación, redundaron en el uso del suelo y establecieron reservas territoriales.

Durante la presidencia de Miguel de la Madrid (1982-1988) se promulga la Ley de Planeación, creando el Sistema Nacional de Planeación Democrática y SAHOP pasa a convertirse en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) en el año de 1982, a su vez añadiendo el PNDU al Convenio Único de Desarrollo (CUD) y los Comités de planeación para el desarrollo (Coplades), integrados por comités regionales y municipales en el país. La rectoría del Estado fue fundamental en la planeación para establecer un sistema nacional del cual el Ejecutivo ejerce sus políticas a la vez de facultar a los congresos locales para emitir sus propias leyes de planeación de desarrollo económico y social. Mas tarde el PNDU pasó a ser Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda (1984-1988.) Pasaron varias modificaciones e integración normativa durante la década de 1980 hasta que en el Plan Nacional de Desarrollo (1989-1994) se formuló el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (1990-1994) en el cual se desprenden programas municipales los cuales se rigen, por primera vez, mediante órganos locales afines al Desarrollo Urbano de la Entidad. En la administración de Carlos Salinas (1992-1998) desaparece la SEDUE y la planeación urbana queda en manos de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), destacando reformas institucionales como la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto, y la Secretaría de Hacienda; encomendando a SEDESOL para la elaboración de programas regionales y estatales.[15] Actualmente ésta secretaría ya no sigue operando la administración en materia de Desarrollo Urbano sino la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), sin cambios estructurales relevantes al año 2016.

Manuel Elihú Díaz Bautista

Arquitecto, Maestro en Urbanismo

@manuelelihudiaz

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[1] Para abundar más en este tema consultar a José Luis Ceceña Cervantes, en su libro “La Planeación Económica de países en desarrollo” Fondo de Cultura Económica; y “Antología de la planeación en México” del Fondo de Cultura Económica y la Secretaría de Programación y Presupuesto, del cual puede reseñarse desde 1917 a 1985.

[2]  Es destacada la intensificación que tenía la reforma agraria que repartió tierras entre 1933 y 1939.

[3]  Incluso Nacional Financiera nace en 1934.

[4] Mediante la producción de materias primas, producto de la Segunda Guerra Mundial que demandaban productos industrializados, modificando la estructura de las exportaciones mexicanas y el mercado interno.

[5] El cual sólo sectorizó y regionalizó el territorio, dado que sólo se invertía equipamiento e infraestructura en las grandes capitales como: Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey.

[6] Se aplicaban a quienes tenían amplias posibilidades de inversión nacional para que selectiva e inducidamente se incorporara en las actividades que al Estado le convenía; sucediendo principalmente en la aplicación de créditos para construcción de vivienda y en mecanismos de inversión que por un largo tiempo controlaron subastas y licitaciones.

[7] Esta planeación fue fundamentalmente Económica. Para ampliar mas sobre este tema se puede consultar a Ceceña Cervantes, José Luis, en su libro “La Planeación Económica  de países en Desarrollo”. FCE.

[8] Secretaría de Gobernación. Proceso legislativo de la ley general de población. Cámara de diputados XLXX Legislatura.

[9] Garza, Gustavo, Schteingart, Martha. La acción habitacional del estado en México. El Colegio de México. México. 1978.

[10] Ibídem.

[11] Aprobado y registrado en el Diario Oficial el 19 de mayo de 1978.

[12] Citado en el Senado de la República. Cámara de Senadores. “Planes en la Nación Mexicana”, Tomo 9, México 1987. p. 300.

[13] Secretaría de Programación y presupuesto. Legislación y documentos básicos 1976- 1982. Tomo IV. México.1982.

[14] Estas comisiones fueron: desembocadura del río Pánuco, la Laguna, Centro, desembocadura del río Lerma, Manzanillo- Barra de Navidad; y desembocadura del río Balsas.

[15] Ley de Planeación. Artículo 32, Fracción IV.

Publicado por elihudiaz

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